养老生态面面观 第二期 | 养老政策及行业演变历程【ABC观察】
序言
第一期养老专栏中，研究组介绍了“养老”“养老服务”等基本概念，并阐述了我国当前面临的老年抚养比高、养老现状地域差异大、老年人群收入差距大等特点。
点击查看第一期详情：养老生态面面观| 探寻老龄化时代的养老社会组织发展之道
本期，我们将聚焦政策方面，梳理我国养老宏观政策的演变历程和政策要点。
研究组通过广泛检索养老领域的政府文件及行业报告，共整理分析60余份养老主题政策文件，分析政府在养老生态中扮演的角色和作用，并将我国养老政策的演变分为萌芽、转型和创新发展三个阶段进行讨论，得到如下发现：
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我国养老政策
发展历程回顾
根据养老政策的发布情况和老龄服务的发展历程，我国养老政策的演变可分为三个阶段：
图表2 我国养老政策发展阶段
注1：注册登记养老机构，指提供住宿服务的社会福利院、特困人员救助供养机构和其他各类养老机构；社区养老服务机构，指社区养老机构/设施和社区互助型养老设施。
注2：2011-2013年，民政部统计口径仅为注册登记的养老机构；2014年后，统计口径增加了社区养老服务机构和设施。
2013年之前 萌芽阶段：养老服务规模稳步扩大，居家与社区养老纳入服务体系
养老服务规划体系逐渐形成。2000年中国65岁以上老年人口占比达到7%，标志着我国开始步入老龄化社会。2000-2013年间我国养老政策出台数量明显提速，内容涉及养老服务、机构管理、职业标准等多个方面。其中2001年颁布的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》是我国第一部老龄事业发展规划，标志着老龄事业开始纳入国民经济和社会发展五年规划中；2011年《中国老龄事业发展“十二五”规划纲要》和《社会养老服务体系建设规划（2011—2015）》相继出台，将社会养老服务体系建设作为一项长期战略任务，从立法、规范和标准的角度来促进产业的有序发展。
居家与社区养老进入视野。随着民政部等部门相继出台养老机构管理指导意见，居家与社区养老逐渐纳入我国养老服务体系中。2001年国务院发布的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》和2006年全国老龄委办公室等10个部门发布的《关于加快发展养老服务业意见的通知》，明确提出坚持家庭与社会养老相结合的原则。2008年老龄委等10个部门再次联合发布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，是中国首次专门针对居家养老服务出台的具体政策，以此为标志，随后几年各省市陆续出台相关服务政策，全面开启居家养老服务工作。
2014-2018年 转型阶段：养老服务质量提升，居家与社区养老成为推进重点
服务主体向社会化参与转变。2013年，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》的纲领性文件，提出要充分发挥社会力量的主体作用，随后31个省份相继出台相关举措。同时，养老机构发展由“重数量”变为“重质量”，管理办法逐渐规范，一系列服务质量专项行动展开，一批质量不达标、手续不合格、存在安全隐患的养老机构被整改和清退，导致2013-2018年间我国注册养老机构减少了1.38万家。
居家与社区成为推动方向。2016年起，民政部、财政部在全国启动了“居家和社区养老服务改革试点”项目，截至2020年共遴选了203个地区，开展老年人筛查摸底、建立基本养老服务清单、搭建养老应急服务网络等工作。据不完全统计，共1.5亿余人次享受了试点地区服务，整体满意度在90%以上。在5年的持续试点中，各地政府充分发挥了优秀试点的辐射带动作用，培育和打造了一批品牌化、连锁化、规模化的龙头社会组织，探索符合地方特征的养老服务模式，在全国形成了良好的推动机制，并于2021年持续启动了全国“居家和社区基本养老服务提升行动项目”。
2019至今 创新发展阶段：养老主体多元发展，重难点服务问题针对性疏通
社会化主体参与速度加快。2019年起，中央推动全面放开养老服务市场，取消养老机构先照后证制度、取消养老机构内设诊所/卫生室的行政审批等，使得养老机构的行业准入门槛降低，社会力量的积极作用得到发挥，养老服务业的市场活力逐步增强。截至2018年底，全国市场监管部门（原工商部门）登记的养老机构仅有831家，而到2021年末便发展到5895家，三年间增长近7倍。
支持重难点问题的疏通推进。2019年国务院发布《关于推进养老服务发展的意见》，从养老服务投融资、养老服务就业创业等六个方面提出28条措施，涉及了养老服务的痛点、难点和堵点问题上百项。随后，各省市相继出台了推进养老服务发展的实施意见和具体措施，其中四川省提出有关居家社区养老提质、机构养老提档、农村养老补短板等7项重点工程，江苏省在优化服务环境、提升服务保障、加强服务能力等6个方面提出22条具体举措，山西省则围绕城市社区居家养老、农村养老、康养产业等8个部分提出25条意见。
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当前政策
对养老生态发展的定位
我国老年人口规模大，老龄化速度快。随着人民群众对于美好生活的向往愈加迫切，老年人的需求也同步升级，老龄事业和养老服务发展亟待提质增效。同时，由于疫情对老年人经济情况和政府财政支出带来的冲击，2020年后政府层面更加强化对于养老服务的兜底和监管角色，以家庭为基础，市场、社会、政府各司其能的新型养老模式正在逐渐清晰。
通过对比十三五与十四五时期的《国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（以下简称“老龄事业规划”）可以发现，十四五期间政府在老龄事业发展中的作用更侧重于以下4个方面：
提供兜底保障。2020年以来，中央层面多次部署建立基本养老服务制度，提升老年人的安全感，优先保障全体老年人，尤其是特殊困难老年人的基本生活需要，强调“基本养老服务由政府主导提供，非基本养老服务由市场调节”。
支持普惠服务。继续深化“十三五”时期居家和社区养老服务模式的探索，强调社区养老服务的可及性和普惠性，要求增加养老机构的区域布点、推进服务专业化、完善服务设施、监管服务价格等，扩大普惠型养老服务覆盖面。
调动多元参与。在工会、共青团、妇联等群团组织参与老年人管理服务的基础上，将教育、科技、工信、公安、财政、人力资源社会保障等十余个政府部门纳入老龄工作机制中，同时持续优化营商环境，从土地、住房、投资、融资、人才等多方面支持社会力量的参与。
动员社会投入。相较于十三五时期，中央政府对于经费保障的承担力度有所减弱，转而引导各类社会资本，尤其是国有经济投入老龄事业，加强中央及地方国有经济在养老领域的布局，培育主营普惠养老服务的国有企业，强化有效供给。
图表1 “十三五”与“十四五”中国老龄事业发展规划对比
值得一提的是，自2010年开始广为人知的养老事业“9073/9064”概念，暨“90%的老人居家养老，7%的老人依托社区支持养老，3%的老人入住机构养老”，虽然被多地政府在养老规划中提及，但受限于市场供给情况和传统养老习惯，我国入住养老机构的老人实际占比仅1%。而通过政策回顾可以发现，十三五以来我国养老模式的重心愈发向居家及社区倾斜，以顺应实际养老格局，构建更好的居家社区养老生态。
下一期专栏，我们将继续分享对我国近五年重点养老政策的解读，并首次以量化形式呈现养老政策热点，敬请期待~
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本文为原创内容，由ABC美好社会咨询社养老研究组共同撰写，志愿者孙碧希主笔。感谢公益研究院院长汪婷给予的意见和帮助。
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作者 | ABC公益研究院团队
编辑 | 总部BPR团队
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